Vers un renouveau de la déontologie pour les professions du droit et du chiffre ?
Par Kevin Hoffschir
Temps de lecture : 4'30
L’inspection générale de la justice (IGJ) a rendu début décembre un rapport attendu sur la déontologie des professions du droit et du chiffre critiquant vivement les procédures actuelles et proposant une refonte des régimes. Tour d’horizon.
Fruit d’un travail de près d’un an, ce rapport se penche sur le système disciplinaire de 8 professions : avocats aux conseils, avocats, notaires, huissiers de justice (HJ), commissaires-priseurs judiciaires (CPJ), greffiers auprès des tribunaux de commerce, commissaires aux comptes (CAC), administrateurs et mandataires judiciaires (AJMJ) et s’inscrit dans un contexte marqué par une volonté de réformes :
Réflexion sur une réforme de la procédure disciplinaire des notaires, HJ et CPJ confiée par le Conseil supérieur du notariat (CSN) à un membre du Conseil d’État en 2019 ;
Réforme des procédures disciplinaires des avocats aux conseils ;
Adoption en avril 2020 par l’Assemblée Générale du Conseil National des Barreaux (CNB) de 20 propositions de réforme : « L’engagement de la procédure disciplinaire est lourd, complexe et parsemé d’embuches pour l’autorité de poursuite. Il est nécessaire de rendre cette procédure plus fluide, plus lisible, plus en adéquation avec les exigences de transparence et moins exposée à interprétations jurisprudentielles »
Un rapport de 2019 de la commission des lois de l’Assemblée nationale pointant des «dérives », « insuffisances » et « pratiques abusives » dans les contrôles disciplinaires et la nécessité « de faire progresser les moyens de contrôler le respect des obligations déontologiques qui s’appliquent aux professionnels »
La crainte d’une dilution des principes déontologiques
Les évolutions législatives récentes vont avoir des impacts sur chacune des professions : sociétés pluriprofessionnelles d’exercice ; réforme de l’installation des notaires, HJ et CPJ ; augmentation des seuils pour les CAC et diminution de leurs mandats, création du commissaire de justice, sollicitation personnalisée pour les Officiers Publics ou Ministériels (OPM), etc.
« Les règles qui régissent notre système disciplinaire ont plus de 75 ans et il est devenu très difficile de piloter la discipline de notre profession dans ces conditions. (…) L’augmentation de plus de 60 % de notaires, avec la création d’offices, rend donc impérative cette réforme. »
David Ambrosiano, Président du CSN (Droit et Patrimoine)
Si la déontologie occupe une place importante dans les enseignements initiaux, voire de formation continue, ces changements provoquent beaucoup de craintes sur une perte de confraternité : « les professionnels rencontrés ont déploré chez les nouveaux arrivants une « perte des usages » illustrée par le défaut de présentation du nouvel installé tant auprès des autorités judiciaires que des instances ordinales, interprétée quelquefois comme une certaine contestation de l’autorité locale » ;
« Certains professionnels, comme les avocats ou les AJMJ, font valoir que du fait de la suppression du stage probatoire ou de l’assouplissement des conditions d’accès, les nouvelles recrues sont moins sensibilisées à la déontologie. La transmission par les « anciens » ne s’opère plus. Ce manque de culture professionnelle a plusieurs fois été souligné. »
Les évolutions de la règlementation sur la communication posent également souci à certains : « nombreux ont évoqué les difficultés à appréhender la frontière entre sollicitation personnalisée et référencement publicitaire sur les moteurs de recherche internet ».
Des critiques unanimes
Le rapport de l’IGJ dresse un bilan très mitigé de l’encadrement déontologique en pointant tant la trop grande complexité et hétérogénéité des régimes disciplinaires actuels que le faible nombre de saisines et le manque de transparence vis-à-vis du public. L’unanimité des critiques tant du point de vue des professionnels : « le vaste mouvement de réflexion engagé par la plupart des professions reflète une insatisfaction quant à des régimes disciplinaires qui ne répondent plus aux soucis légitimes de simplification, de sécurité juridique et de transparence » ; que des magistrats : « une certaine incompréhension émerge quant à la justification du maintien de l’hétérogénéité actuelle alors que les règles déontologiques sont souvent identiques et qu’une même qualité de prestation est attendue de la part des professionnels » ; pousse les rapporteurs à avancer que des modifications profondes sont attendues par les professionnels : « l'insatisfaction actuelle de tous peut être une période propice à favoriser un changement radical, tant la mission n'a rencontré que des critiques sur les dispositifs en vigueur ».
Recommandations du rapport :
Création d’un régime disciplinaire commun ainsi que d’un code commun aux professions du droit doté d’un volet dédié à la déontologie et à la discipline regroupant les règles déontologiques communes, la réglementation et la procédure disciplinaire ;
Donner aux parquets généraux la plénitude de compétence en matière de discipline des professions du droit ;
Définition d’une typologie des manquements ;
Elaborer une nouvelle échelle de sanctions identique pour toutes les professions, intégrant des sanctions pécuniaires ;
Création d’un fichier national des sanctions disciplinaires.
Une absence de données sur les réclamations et sanctions
Le rapport souligne le faible nombre de sanctions prononcées : deux par an pour 1000 professionnels exerçant en tant qu’avocats, huissiers et notaires et moins pour les autres professions. Ces chiffres ont toutefois été difficiles à obtenir de par « la pauvreté du système d'information ».
Selon les chiffres fournis par le CNB, 1,6 avocat sur 1000 a été poursuivi en 2019 et sur 141 décisions, le CNB a prononcé 46,5 % d’interdictions temporaires et 11 % de radiations du tableau des avocats.
Parallèlement, « aucune évaluation précise du volume [de réclamations] n’a pu être fournie, faute de données exhaustives. (…) Seul le Conseil Supérieur du Notariat (CSN) fait état du chiffre de 16.000 réclamations annuelles, qui, pour 90 % d’entre elles, résulteraient « d’un manque d’information et de communication entre notaires et clients ». « Le constat doit ainsi être fait de l’absence de connaissance par les instances nationales du volume des réclamations traitées et de son évolution au fil des ans. En l’état, il doit être considéré qu’elles se privent d’une source précieuse d’informations sur l’origine des plaintes, sur leur nature et leur typologie, pouvant constituer des indicateurs de risques, mais également des leviers intéressants pour définir une doctrine, faire évoluer certaines pratiques professionnelles et ainsi être exploitée à des fins qualitatives. ».
Concernant la publication de statistiques, hors le Haut Conseil du Commissariat aux Comptes (H3C), « la mission a pu se rendre compte lors des entretiens qu’il ne s’agissait ni d’une priorité ni même d’une préoccupation chez la plupart des interlocuteurs rencontrés ».
Recommandations du rapport
En lien avec les instances représentatives des professions, fixer les modalités de la publicité de leurs activités en matière de contrôle et de discipline ;
Elaborer un rapport annuel d’activité sur la surveillance et la discipline des professions du droit et assurer sa publicité.
Un manque d’impartialité et de transparence dans le traitement des réclamations
Le rapport constate également dans certains cas, notamment lorsque les effectifs sont limités, une proximité trop importante entre la personne chargée de l’instruction interne à la profession et celle sujette à inspection : « la proximité constitue un véritable obstacle à l’effectivité de la discipline pour les représentants des professionnels mais aussi pour les autorités judiciaires. Le faible nombre de procédures initiées en année pleine en est le résultat le plus tangible. » Les rapporteurs ont également relevé le manque de moyens accordés aux moyennes et petites instances disciplinaires.
Par ailleurs, si la complexité des procédures empêche les professionnels d’engager des saisines, c’est aussi le cas pour le plaignant à qui il est très difficile d’effectuer en recours en cas de classement par l’instance professionnelle, ce qui a conduit les rapporteurs à noter que « le mode de traitement actuel des réclamations laisse en définitive peu de place au plaignant et l’absence totale de cadre et de procédure peut être dans certaines circonstances de nature à léser ses droits. L’autorité judiciaire, sauf à disposer de l’information par le plaignant lui-même, n’est pas à en capacité de s’assurer que la réponse est adaptée tant sur le fond que sur
la forme. Les manquements qui se situent à la lisière de la déontologie et du disciplinaire tendent ainsi à lui échapper. »
Les rapporteurs soulignent que l’absence de clarté dans les statistiques peut susciter « à juste titre des interrogations. D’une part, le décalage observé entre le volume de réclamations et celui des procédures disciplinaires engagées peut naturellement questionner (…) Ainsi, il apparaît que le système actuel de traitement des réclamations qui, contrairement aux contrôles, n’est absolument pas normé, souffre d’une certaine opacité et d’un manque de transparence qui fragilisent l’image des professions et les expose naturellement à la critique du corporatisme et de l’entre-soi. Une grande partie des suspicions sur une ineffectivité de l’action disciplinaire et son corollaire qu’est la critique de l’entre-soi des professionnels proviennent de l’absence de toute communication sur, d’une part, ce qui est reçu puis traité par les différents protagonistes et, d’autre part, ce qui donne lieu à sanction disciplinaire. Le dispositif actuel, rudimentaire et insuffisant, laissé de surcroît à l’initiative de chacun, peut être considéré comme défaillant. »
Recommandations du rapport
Création de services d'enquêtes par et pour chaque profession au niveau inter-régional dont les pouvoirs d’enquêtes et de mise en œuvre seront unifiés et codifiés ;
Doter les instances disciplinaires et les services d’enquêtes de moyens nécessaires à leur fonctionnement ;
Créer une instance disciplinaire mêlant magistrats et professionnels au niveau interrégional et ce, afin de contrer les accusations d’entre-soi ;
Créer une commission nationale d'appel des décisions des instances disciplinaires interrégionales qui sera elle aussi de composition mixte ;
Prévoir la faculté pour un plaignant de voir sa réclamation réexaminée par le procureur général du ressort et/ou l’instance professionnelle régionale ;
Prévoir dans le dispositif disciplinaire le droit du plaignant à être informé des étapes majeures de la procédure disciplinaire.
Une procédure de contrôle à revoir
Tout comme les procédures disciplinaires, les contrôles varient en fonction des professions. Ils sont organisés par les instances nationales ou locales ou peuvent être diligentés d’office par les parquets (ce qui est rare). Certains sont conduits annuellement (notaires, HJ et CPJ), trisannuellement (AJMJ) ou ponctuellement (avocats sur la comptabilité). Concernant ces derniers, les rapporteurs notent que certains ordres « n’effectuaient aucune de ces vérifications ».
Par ailleurs, ces contrôles, lorsqu’ils ont lieu ne sont pas suffisamment exploités : « Les instances nationales professionnelles se privent d’une connaissance exhaustive des pratiques professionnelles, de leurs points faibles, des manquements les plus fréquemment identifiés.».
Quant aux rapports de contrôles effectués par l’autorité judiciaire, ils sont exploités de manière très hétérogène en fonction de la juridiction considérée et des compétences et moyens dont disposent les magistrats.
Un rapport qui ne fait pas l’unanimité
Ce rapport a provoqué de vives réactions parmi certains avocats : « La maîtrise de notre disciplinaire est une garantie de notre indépendance vis- à- vis du pouvoir. Ce fut un des grands combats. Ce rapport est très inquiétant tant sur une volonté de contrôle du barreau ainsi que vers une dilution du barreau dans une grande profession du droit.
Comment avoir une discipline commune avec des métiers si différents ? L’avocat n’est pas soluble dans un gloubiboulga du droit et du chiffre et ne peut revenir sous la coupe du gouvernement dont il doit pouvoir rester le critique et l’adversaire. », a ainsi tweeté une avocate.
« Je découvre avec une extrême inquiétude. Ce serait la fin de notre indépendance. » @Avokayon
« Les auteurs sont des inspecteurs IGJ. Imaginerait-on demander au Cnb un rapport sur la discipline des magistrats ? L’idée même d’inclure les avocats dans l’objet de la mission était pure folie » @Avokayon
« Créer des règles déontologiques communes aux professions du droit » on voit mal comment soumettre des huissiers ou des greffiers au TC aux même règles déontologiques que les avocats, par exemple en matière de conflits d’intérêts. On marche sur la tête avec ce rapport » @Azn__G
Le Président du Conseil Supérieur du Notariat semble, quant à lui, satisfait des propositions du rapport : « l’adoption d’un tronc commun de règles partagées par toutes les professions du droit n’est pas gênant, à condition que cela s’arrête là ou commence l’identité propre à chaque profession » (Droit et Patrimoine)
En tout état de cause, c’est la Chancellerie qui décidera de la suite à donner à ce rapport.
Pour aller plus loin
Rapport sur la discipline des professions des droits et du chiffre
